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Periskop 2001 / 01
Georg Jäntgen
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Qualitätsmanagement in Beschäftigungsgesellschaften
Ausdifferenzierung von Wunsch und Wirklichkeit durch Definition von beeinflußbaren und unbeeinflußbaren Bedingungen


Georg Jäntgen,
Qualitätsbeauftragter, Interner Auditor und Controller der Dekra Akademie GmbH

 

Neben der Straße verläuft auf einer Länge von ca. 300 Metern ein vielleicht zwanzig Meter breiter Streifen, der mit Bäumen besetzt ist und auf dem sich ein breiter, unbebauter Weg befindet. Eines Tages taucht eine Kolonne von vielleicht sechs Arbeitern und Arbeiterinnen auf, ausgestattet mit einigen Schaufeln und Hacken sowie einer, vielleicht zwei, Schubkarren und ohne Arbeitskleidung. Dem erfahrenen oder auch weniger erfahrenen Beobachter konnte es nicht verborgen bleiben. Dies muß wohl eine Arbeitsbeschaffungsmaßnahme sein. Vielleicht auch eine Maßnahme nach dem Bundessozialhilfegesetz, in Anbetracht der Auseinandersetzungen um ABM, die letztlich ihren Ausdruck in den verschärften Bedingungen des SGB III gefunden haben.

Wie dem auch sei. In unregelmäßigen Abständen tauchte die Kolonne immer wieder auf. Mit der Zeit (!) wurde deutlich, was dort geschah. Der Weg wurde befestigt. An einigen Stellen verhinderten nunmehr in die Erde gerammte dicke Holzpfähle, daß Autos von dieser Seite auf einen Parkplatz fahren konnten. Was vielleicht zwischendurch durch eine reguläre Firma erledigt worden war, war nicht so ohne weiteres zu erkennen. Ins Auge fiel halt immer wieder die bezeichnete Kolonne ohne Arbeitskleidung und ohne übliches für den Wegebau geeignetes Gerät. Hier ging es noch mit Schaufel, Hacke und Schubkarre zu.

Die Förderinstrumente, die Beschäftigungsgesellschaften zur Finanzierung dienen, haben in den Augen vieler in erster Linie das Ziel, zu einer Integration in den ungeförderten Arbeitsmarkt zu führen. Inzwischen denkt wohl niemand mehr daran, daß eine Beschäftigungsgesellschaft in erster Linie Produkte oder Dienstleistungen im klassischen Sinne erstellt. Für die Aufgabe der Integration in den ungeförderten Arbeitsmarkt ist allerdings das Beispiel der beschriebenen Kolonne durchaus symptomatisch. Die Arbeiter und Arbeiterinnen werden wohl kaum darauf vorbereitet werden, in einer Baufirma eine Arbeit aufzunehmen. Nun sind Beschäftigungsgesellschaften nichts anderes als der verlängerte Arm der Bundesanstalt für Arbeit und der entsprechenden Ministerien des Bundes und der Länder, die auf dem Zuwendungsrecht basierende Finanzierungen unter den vom Gesetzgeber vorgegebenen Rahmenbedingungen vergeben. Wenn man in den Kategorien des Qualitätsmanagements denkt, wachsen durch diese Tatsache den genannten Behörden Aufgaben zu, die in den Normen der DIN ISO 9001 der Obersten Leitung, sprich der Geschäftsführung vorbehalten bleiben. Es handelt sich in diesem beschriebenen Zusammenhang um die Aufgabe der Geschäftsführung, zu gewährleisten, daß die für den Leistungserstellungsprozeß benötigten Ressourcen entsprechend der beschriebenen Produktanforderungen zur Verfügung gestellt werden. An dem beschriebenen Beispiel wird deutlich, daß dies nicht der Fall ist, wenn tatsächlich das Produkt/die Dienstleistung von Beschäftigungsgesellschaften die Integration in den ungeförderten Arbeitsmarkt sein soll.

Es fehlt also an einer eindeutigen Beschreibung der Dienstleistung, die von Beschäftigungsgesellschaften erwartet wird und einer entsprechenden Steuerung von Ressourcen.

An diesem Punkt muß festgehalten werden, daß eine geneue Beschreibung der Dienstleistung und der Ressourcensteuerung vom Gesetzgeber geleistet werden müßte. Ob diese Aufgabe mit Erfolg bewältigt werden kann, läßt sich angesichts der vielfältigen sich widersprechenden Diskussion zum Thema Beschäftigungsgesellschaften durchaus bezweifeln. Ja, es läßt sich sogar bezweifeln, ob der Gesetzgeber darin eine Aufgabe sieht. Ist unter diesen Bedingungen Qualitätsmanagement in Beschäftigungsgesellschaften überhaupt sinnvoll?

Heraus kommt ein entschiedenes Sowohl-als-auch. Zwar sind die gesetzlichen Aufgabenbeschreibungen und deren Interpretationen recht unklar, einen "Vertragspartner" und einen Kunden gibt es aber trotzdem, der das Recht auf eine seriöse Dienstleistung hat.

Der Kunde ist der geförderte Arbeitnehmer. So zumindest entschieden die Beschäftigungsgesellschaften, die sich im Rahmen eines durch das Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung geförderten Projektes der Aufgabe gewidmet hatten, ein Musterhandbuch für Beschäftigungsgesellschaften zu schreiben.

Der Zuwendungsgeber ist der Vertragspartner, der es ermöglicht, dem Kunden die Dienstleistung zu erbringen. Auch auf die Gefahr der Wiederholung. Aufgrund seiner gesetzlich fixierten Rahmenbedingungen leidet allerdings die Dienstleistung des Zuwendungsgebers im öffentlich geförderten Arbeitsmarkt an einem Systembruch.

Durch die Art der Finanzierung wird noch eine weitere Bedingung für Qualitätsmanagement in Beschäftigungsgesellschaften gesetzt. Wenn man bedenkt, daß es sich bei Qualitätsmanagement darum handelt, das dem Unternehmen zweckentsprechende organisatorische Wissen zu dokumentieren und zur gleichen Zeit die damit vorhandene Struktur in den organisatorischen Prozessen zu verwirklichen, wird deutlich, daß Qualitätsmanagement neben der Bestimmung des Zwecks vor allen Dingen vom Wissen der Mitarbeiter abhängt. Wer macht was mit wem, auf welcher Grundlage, womit und wann - und zwar situativ sicher.

Beschäftigungsgesellschaften müssen oftmals aufgrund der Finanzierung auch anleitende, koordinierende, beaufsichtigende Mitarbeiter - sprich Anleiter - aus dem geförderten Personenkreis rekrutieren. Damit wird nicht nur - und zunächst vor allen Dingen - die "einfache" fachliche Anleitung, die Kontrolle und die Motivierung der geförderten Personen erschwert, es wird auch eine Dienstleistung unmöglich, die zwar (noch?) selten mit dem Zuwendungsgeber "vertraglich" fixiert ist, die jedoch die Beschäftigungsgesellschaften selbst gerne als ihre Aufgabe verstanden wissen wollen. Eine Tatsache im übrigen, die der oben beschriebenen Systemlosigkeit entspricht und von Beschäftigungsgesellschaften als ein Beitrag zu der beschriebenen notwendigen Diskussion angesehen wird.

Es handelt sich dabei um das Einschätzen der geförderten Mitarbeiter hinsichtlich ihrer fachlichen und persönlichen Fähigkeiten und Fertigkeiten. Also eine Potentialanalyse, die in dem einen oder anderen Fall Grundlage für den Weg in den ungeförderten Arbeitsmarkt sein könnte. Daher wird auch viel über die qualifikatorischen Voraussetzungen des Anleiters diskutiert. Was passiert aber, wenn der Anleiter selber aus dem geförderten Personenkreis kommt und zur gleichen Zeit nicht die für die Erstellung von Potentialanalysen geforderte Qualifikation aufweist? Entweder muß eine solche Dienstleistung durch die Beschäftigungsgesellschaft dann unterbleiben, oder es gibt klare Regeln, die es ermöglichen, daß eine entsprechend dafür qualifizierte Person in Zusammenarbeit mit dem Anleiter solche Potentialanalysen erstellen kann.

Die Zuwendungsgeber sind an diesem Punkt oftmals durchaus flexibel. Es gelingt Beschäftigungsgesellschaften immer wieder, geförderte Personen als Anleiter über ein Jahr in ihrem Unternehmen zu halten, so daß es sich an diesem Punkt lohnt, solche Mitarbeiter mit den Prozessen der Beschäftigungsgesellschaft enger vertraut zu machen und in den Dienstleistungsprozeß zu integrieren. Effektiv gelingt dies Beschäftigungsgesellschaften aber nur, wenn Klarheit über die Prozesse besteht und Klarheit darüber, welche Dienstleistung mit diesen Prozessen erfüllt werden soll. Dies trifft auch auf die "einfache" fachliche Anleitung, Kontrolle und Motivierung zu. Genau dafür ist Qualitätsmanagement bestens geeignet. Qualitätsmanagement kann klare Verhaltensregeln aufstellen, die es ermöglichen, wichtige Schnittstellen der Prozesse zu organisieren.

Wie schon gesagt, ist die Erstellung von Potentialanalysen eine Aufgabe, die Beschäftigungsgesellschaften gerne für sich stärker in Anspruch nehmen wollen. Denn damit käme eine mit der Arbeitsmarktintegration zusammenhängende soziale Komponente von Beschäftigungsgesellschaften mehr zum Tragen. Dadurch wäre ein wichtiger Schritt in Richtung einer sozialen Dienstleistung getan, die ihre Prägung durch eine Ausdifferenzierung entlang der jeweiligen Zielgruppe erhalten könnte. Hier ist für Beschäftigungsgesellschaften noch viel Arbeit zu leisten, denn sie müßten sich gegenüber anderen sozialen Dienstleistern ausdifferenzieren, also ihren Kundenkreis im sozialpolitischen Umfeld finden müssen. Dabei wäre es für sie wichtig, nicht den arbeitsmarktpolitischen Hintergrund zu verlieren.

Es könnte also vielleicht eine Dienstleistung sein, die zwischen Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik liegt und für die Kunden von Beschäftigungsgesellschaften im Sinne von Fallmanagement zu entsprechend verschiedenen Wegen führen würde. Dies ist allerdings eine Vorstellung, die derzeit - von Ausnahmen abgesehen - weit von der Realität entfernt ist und wieder zu der oben definierten Aufgabe des Gesetzgebers führt. Zu welchem Resultat eine solche Diskussion führen würde, kann durchaus als völlig offen angesehen werden.

Wie kann ein Fazit aus all dem gezogen werden? Es muß wohl festgestellt werden, daß die bisherigen Bemühungen unter dem Titel Qualitätsmanagement von Beschäftigungsgesellschaften oftmals recht aufgesetzt waren. Insbesondere die Vorformulierung von zu erfüllenden Auflagen durch die Zuwendungsgeber führt nicht zu einem internen Organisationsentwicklungsprozeß, der mit Qualitätsmanagement einhergehen muß. Darüber hinaus haben die Auflagen nichts mit den genannten Systembrüchen in der Fördersystematik von Beschäftigungsgesellschaften zu tun. Richtig aber ist an der genauen Definition von Anforderungen an Beschäftigungsgesellschaften, daß sie ein wichtiger Bestimmungsgrund für die Gestaltung der internen Prozesse im Rahmen eines sinnvoll verstandenen Qualitätsmanagements sind. Allerdings müssen entsprechend der oben dargestellten Probleme der Ressourcensteuerung, auch die Anforderungen auf den Prüfstand gestellt werden dürfen, so daß ein iterativer, wechselseitiger Prozeßbestimmungsdiskurs entstehen kann.

Der Verein zur Förderung von Arbeit, Forschung und Bildung e.V. ist mit seiner Beteiligung an dem o. g. Modellprojekt einen dem entsprechenden intern weiten und sinnvollen Weg gegangen. Er hat sich nämlich intern den notwendigen Diskussionen über sein Leitbild, seine Dienstleistung und seine Prozesse gestellt. Ein solcher interner Diskurs dauert mindestens ein Jahr und führt im guten Fall zu einer zertifizierungsreifen Organisation. Ein solcher interner Diskurs ist Voraussetzung für die Bestimmung von Anforderungen inklusiv entsprechender Ressourcensteuerung durch Zuwendungsgeber im oben beschriebenen Sinne.

Ein solcher Diskurs ist schwer und klärend zugleich. Denn es wird bald unterschieden zwischen Wunsch und Wirklichkeit. Die Wirklichkeit, in der sich Beschäftigungsgesellschaften befinden, sind die genannten Systembrüche. Die Wirklichkeit ist der Zuwendungsbescheid, nach dessen Auflagen sich die Dienstleistung gegenüber dem Kunden vollzieht. An dieser Wirklichkeit wurden Verfahrensabläufe beschrieben, Ungereimtheiten ausgeräumt oder verdeutlicht, daß sie intern nicht zu verändern, sondern den genannten Rahmenbedingungen zu schulden sind. Damit wird der Umgang mit den vielfältigen Anforderungen, denen sich Beschäftigungsgesellschaften ausgesetzt sehen, rationalisiert. Heraus kommt eine transparente Organisation, in der eben auch die Funktion des Anleiters unter den gegebenen Umständen genauer gesteuert werden kann.

Aber! Selbst dieser Wünschenswerte Ansatz, der sich innerhalb der gegebenen gesetzlichen Rahmenbedingungen bewegen würde, greift eigentlich zu kurz. Wie oben dargestellt, müßte vernünftig verstandenes Qualitätsmanagement auch die Frage von Wunsch und Wirklichkeit beim Gesetzgeber aufgreifen, die Dienstleistung von Beschäftigungsgesellschaften stärker ausdifferenzieren und zu einer entsprechenden Ressourcensteuerung führen. Davon scheint aber der öffentlich geförderte Beschäftigungssektor weit, weit weg zu sein.